Raport - Acces la Legislație

Deși poate trece drept o nișă, dată fiind complexitatea procesului și a jargonului legislativ accesul la legislație este, în fapt, un domeniu foarte amplu în care sunt implicați nenumărați actori din sectoare distincte care, conform rezultatelor cercetării noastre, au blocaje considerabile în a-l administra și îmbunătăți. Am discutat cu specialiști în domeniu, cu experți , am analizat acte normative și am stat de vorbă reprezentanți ai administrației pentru a putea înțelege procesul în detaliu și pentru a putea veni cu soluțiile potrivite.

TRANSPARENŢA ESTE UN EFORT COMUN

Subiectul accesului la legislație și la date deschise este adesea greșit interpretat ca fiind o chestiune de publicare de informații, acțiune care ține exclusiv de actorii instituționali. Venim în întâmpinarea acestei premise propunând o perspectivă mai largă asupra domeniului, implicând toți actorii relevanți și rolul fiecăruia în sistem.

Am decis să ne aplecăm asupra accesului la legislație și date deschise în cadrul ariei dedicate transparenței în Civic Labs în acest an pentru a înțelege care sunt cele mai dificil de depășit obstacole de către cetățeni, instituții și societate civilă deopotrivă. Astfel că, timp de un an, am analizat fenomene precum volatilitatea interesului public pentru lege și date, gradul de înțelegere al legii, complexitatea procedurilor de elaborare de propuneri legislative, accesibilitatea mediilor de difuzare ale informațiilor din sector, vocabularul utilizat și contextul administrativ în care toate acestea își găsesc locul.

Dincolo de a cartografia aceste blocaje am mers mai departe și am început să înțelegem care sunt cele mai optime soluții pentru a putea facilita deschiderea informațiilor de interes public pe cele două arii, ale legislației și datelor deschise, pentru a putea transforma datele în informații pentru cetățeni și pentru a sprijini eforturile de accesibilizare. La final de program, pornim încrezători la drum cu convingerea că vom putea schimba, cu sprijinul actorilor implicați, în bine, situațiile cu care ne confruntăm zi de zi în sector.


_____________________________________________



Actori

Un proces alambicat și a un limbaj extrem de dificil de înțeles de publicul larg. Aceste două atribute fac din accesul la legislație un proces foarte străin publicului larg care, deși este obligat să îl respecte și să se supună rigorilor rezultatelor sale, adică legile, are mari provocări în a-l identifica și asimila. Aici am trecut în revistă toate blocajele depistate în domeniul accesului la legislație în România.

A. Autorități Publice

Având în vedere că vorbim despre accesul la legislație, competențele majore în acest domeniu sunt deținute preponderent de către diverși actori ai statului.

Parlamentul României

Parlamentul României este principalul corp legislativ al țării și principalul emițător de legislație și are și rolul de a aduce modificări constituției sau, în cazul elaborării unei constituții integral acesta se transformă în Adunare Constituantă care prin hotărâre poate să adopte legea supremă a statului. Atât Senatul cât și Camera Deputaților beneficiază de portaluri specializate unde se poate urmări parcursul legislației prin diversele etape ale fluxului legislativ. Aceste portaluri centralizează reacțiile publicului la legislația propusă, marchează trecerea și avizarea proiectelor de lege prin fiecare comisie și fiecare plen, obținerea avizelor externe, până la semnarea unui proiect în lege (sau al întoarcerii acestuia către plen, caz în care procedura continuă). Din punct de vedere instituțional secretariatele celor două camere au atribuțiile de a urmări și pregăti deschiderea procesului legislativ inclusiv în cazul proiectelor de lege apărute prin inițiativă cetățenească, caz în care secretariatele se asigură de corectitudinea numărului de semnături necesare și de introducerea proiectelor în circuitul legislativ.

Guvernul României

Guvernul României este în multe cazuri inițiatorul de facto al legislației, fie prin inițiativele legislative ale diverselor ministere, fie prin hotărâri de guvern sau ordine de ministru. Mai mult, datorită utilizării excesive a instituției ordonanței de urgență Guvernul României ajunge adesea să fie principalul organ de legiferare. Din punct de vedere al legislației deschise ministerele au obligația de a publica în Monitorul Oficial toate ordinele de ministru și actele adiacente. Un rol esențial este însă jucat de Secretariatul General al Guvernului care în temeiul art.7 din Legea nr.52/2003 privind transparența decizională în administrația publică are atribuția de a centraliza și publica pe site-ul propriu proiectele de documente de politici publice și de acte normative supuse concomitent consultării preliminare interinstituționale cât și consultării publice.  

Autoritățile ce fac propuneri sunt, conform regulamentului de funcționare al Secretariatului General al Guvernului:  

“a) ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, aflate în subordinea Guvernului, precum și autoritățile administrative autonome;

b) organele de specialitate ale administrației publice centrale aflate în subordinea sau în coordonarea ministerelor, prin ministerele în a căror subordine sau coordonare se află;

c) prefecții, consiliile județene, Consiliul General al Municipiului București, potrivit legii, prin Ministerul Administrației și Internelor;”  


Consiliul Legislativ

Consiliul Legislativ este un organ consultativ special al Parlamentului României al cărui rol este de a aviza și uniformiza legislația din România pe formă. Dincolo de rolul de avizare a actelor normative pe formă, aviz fără care legile și ordonanțele nu pot intra în vigoare, Consiliul Legislativ are și atribuția de a ține evidența oficială a legislației. Arhiva aceasta este disponibilă pe platforma Repertoriului Legislativ.

Ministerul Justiției

Ministerul Justiției este responsabil de politicile publice, strategiile și planurile de acțiune din domeniul justiției și reglementează cadrul normativ și instituțional al sistemului judiciar. În atribuțiile sale se află și respectarea ordinii de drept și a drepturilor și libertăților cetățenești și, în același timp, analizează și avizează, după caz, exclusiv din punctul de vedere al constituționalității, legalității și tehnicii legislative, proiectele de acte normative elaborate de alte ministere. După caz, ministerul poate participa, potrivit sferei sale de competență și la procesul de definitivare a altor proiecte de acte normative din domeniul de activitate al altor ministere sau autorități publice, dar are și rol de asistență juridică generală pentru Guvernul României. Ministerul Justiției este administratorul portalului legislativ legislatie.just.ro, portal unde se publică și consolidează actele normative emise de statul român precum și portal.just.ro, portalul de jurisprudență și decizii ale instanțelor din România


Președenția României

Președenția României, Conform Constituției, Președintele României veghează la respectarea Constituției și la buna funcționare a autorităților publice. În acest scop, Președintele exercită funcția de mediere între puterile statului, precum și între stat și societate. Instituția președinției are un rol esențial din punctul de vedere al accesului la legislație, anume acela de a contrasemna orice lege după ce aceasta și-a terminat parcursul legal. Decretele de promulgare date de președinte sunt ultimul punct de aviz înainte de publicarea legilor în Monitorul Oficial (și astfel de oficializarea lor ca act normativ). Decretele sunt publicate în totalitate pe site-ul președinției  


Curtea Constituțională a României

Curtea Constituțională a României (CCR) este unica autoritate cu jurisdicție constituțională, complet independentă față de puterile statului. Din punct de vedere al transparenței legislative, CCR are un rol esențial, cel de a se pronunța asupra constituționalității legilor, ordonanțelor sau tratatelor internaționale semnate de România. Această atribuție se aplică și înainte de promulgarea legilor, dar și pe parcursul existenței acestora ca legi promulgate și aplicabile, CCR fiind singurul for de arbitraj când se ridică excepții de neconstituționalitate. Din punct de vedere legislativ, CCR are și o suită de atribuții în ceea ce privește dreptul la inițiativă legislativă executată de cetățeni, instituția validând îndeplinirea condițiilor legale în momentul depunerii semnăturilor strânse de cetățeni pentru inițierea unei legi.  


Primăriile

Primăriile, Consiliile Locale și cele Județene au propriul lor circuit legislativ pentru publicarea de normative locale, acestea constând în principal în decizii de primar precum și hotărâri de consiliu local. Aceste decizii se rezumă ca impact la nivelul UAT-ului, dar pot afecta viața cetățenilor în egală măsură cu o lege venită de la Parlament sau din legislația internațională. Acest lucru este valabil în egală măsură la nivel județean unde președintele de Consiliu și Consiliul Județean pot emite normative ce afectează întregul județ. La nivel local, prefectul exercită rolul de control asupra legislației locale sau județene și poate ataca o hotărâre de consiliu local/județean la instanța de judecată (Tribunal de contencios administrativ) pe motive de nelegalitate. Există obligația legală a publicării normativelor locale, dar acestea adesea nu sunt deschise și nu sunt public disponibile pe un website de referință.  


Monitorul Oficial

Monitorul Oficial este publicația de referință a statului român aflată în subordinea Guvernului, locul în care se publică toate actele oficiale prevăzute de Constituție și diversele acte normative, lista totală fiind prevăzută în legea de funcționare a Monitorului Oficial. Monitorul Oficial are și o suită de roluri administrative (precum publicarea stenogramelor ședințelor parlamentare, al rapoartelor instituțiilor de stat sau al contractelor colective de muncă), dar din punct de vedere al transparenței legislative are rolul de referință în ceea ce privește forma finală a unei legi ce a parcurs fluxul legislativ.  


Monitoarele Oficiale Locale

Monitoarele Oficiale Locale, la nivelul fiecărui județ există servicii publice de editare a monitoarelor oficiale care sunt organizate în subordinea consiliului județean fie ca un compartiment separat, fie ca personalitate juridică separată. Potrivit legii 75/2003 privind organizarea și funcționarea serviciilor publice de editare a monitoarelor oficiale ale unităților administrativ-teritoriale, ”în municipii, sectoarele municipiului București și orașe se pot înființa compartimente redacționale în aparatul propriu al consiliului local, care vor asigura editarea unor monitoare oficiale proprii”. În monitoarele locale se publică hotărârile și dispozițiile cu caracter normativ elaborate și emise de administrația publică, iar procedurile de publicare precum și difuzare ale monitorului oficial sunt la latitudinea consiliului județean.  


Uniunea Europeană

Uniunea Europeană. Ca urmare a apartenenței României la Uniunea Europeană, o mare parte din legislația românească este constituită din regulamentele și directivele emise de UE și transpuse sau adoptate direct în legislația națională. Toate propunerile legislative ale UE sunt transmise către parlamentele naționale spre consultare înainte de a fi adoptate.

Regulamentele sunt acele acte juridice care intră în vigoare automat și se aplică uniform în toate statele membre. În cazul Directivelor, acestea au rol de setare de obiective pentru statele membre, ceea ce înseamnă că fiecare țară trebuie să adopte măsuri prin care să încorporeze directivele în legislația națională pentru a obține rezultatele așteptate. Fiecare directivă are un termen limită de transpunere în legislația națională, iar depășirea acestor termene declanșează o procedură standard care se concretizează inițial într-o solicitare de informații suplimentare cu privire la motivarea întârzierii și apoi într-una de obligație de a se conforma legislației UE. În cazurile excepționale în care un stat nu se supune acestei solicitări, cazul poate fi înaintat Curții de Justiție.  


B. Ong-uri cu rol de watchdog

În cadrul societății civile din România există o suită de organizații internaționale care și-au arogat rolul de watchdog, anume de observator și garant al integrității și adecvării legislative în diferite sectoare de activitate. Lista următoare nu este exhaustivă, ci doar cu titlu de exemplu

Transparency International

Transparency International este o organizație non-guvernamentală care are ca scop prevenirea și combaterea fenomenului corupției la nivel internațional, prin activități de cercetare, documentare, informare, educare și sensibilizare a opiniei publice. Transparency International e o organizație fondată în 1993, la Berlin cu filiale în întreaga lume. Transparency International publică anual un Barometru și o serie de rapoarte despre corupție. În România Transparency International funcționează sub forma unei filiale independente, Transparency International România. Transparency International urmărește îndeaproape și participă la procesul legislativ cu propuneri în domeniul corupției.


Amnesty International

Amnesty International este o organizație neguvernamentală internațională care are misiunea de a promova drepturile omului și de a veghea la neîncălcarea acestora. Fondată în 1961 Amnesty este o organizație finanțată aproape exclusiv din donații, neacceptând bani publici. În România Amnesty urmărește în special legislația privind drepturile omului.  

Greenpeace

Greenpeace este o organizație neguvernamentală, care militează pentru protecția mediului, fondată în 1970, cu sediul în Amsterdam. În România Greenpeace urmărește legislația de mediu și organizează activități de conștientizare pentru a sublinia problemele de mediu specifice României.

UNICEF

UNICEF, creat în 1946 de către Adunarea Generală ONU, este o organizație internațională a cărui principal scop este dezvoltarea copiilor și a mamelor, în special al celor care trăiesc în condiții precare. În România UNICEF și-a depășit statutul de watchdog, participând activ în formarea de specialiști și cooperând cu guvernul și cu parlamentari pe inițiative legislative din domeniul protecției copilului. UNICEF continuă să producă rapoarte de cercetare și studii despre situația copiilor și adolescenților din România.  

Salvați Copiii

Salvați Copiii este o organizație internațională cu sucursală în România. Funcționează în regim independent, după un schimb inițial de bune practici. Salvați Copiii România derulează programe de consiliere individuală și de grup pentru copiii victime ale violenței, dar și programe de educație privind prevenirea violenței la copii în școli, inspectorate și DGASPC. Finanțarea este obținută la nivel național, fără susținere directă de la organizația centrală. Scopul principal al asociației este dezvoltarea proiectelor care aduc îmbunătățiri substanțiale și de lungă durată în folosul copiilor. În România Salvați Copiii este corp de expertiză și watchdog pe probleme legislative ce afectează copiii, publicând rapoarte și dezvoltând programe educaționale

Asociația pentru Apărarea Drepturilor Omului în România – Comitetul Helsinki

Asociația pentru Apărarea Drepturilor Omului în România – Comitetul Helsinki (APADOR-CH) este o organizație neguvernamentală, non-profit, înființată în 1990 în România, care acționează pentru protecția drepturilor omului și pentru stabilirea echilibrului atunci când acestea sunt în pericol sau sunt încălcate. Deși APADOR-CH nu este o organizație internațională per se, aceasta beneficiază de finanțare internațională și își ia în serios rolul de garant al libertăților cetățenești și drepturilor umane din perspectiva legislației locale.

Expert Forum

Expert Forum este un think tank din București înființat de experți cunoscuți în politici publice și reforma administrației. Domeniile pe care le acoperă, adesea în calitate de watchdog includ: reforma administrației și integritate; descentralizare și finanțe publice; reforma justiției și anticorupție; politici sociale și pensii; energie și transporturi; sănătate; procese electorale și cetățenie activă. Expert Forum este una dintre vocile recunoscute în domeniul alegerilor corecte, al transparentizării și al legislației deschise.

Asociația Pro Democrația

Asociația Pro Democrația (APD) este o organizație neguvernamentală, înființată în anul 1990. Misiunea APD este de a întări democrația la nivel național și internațional prin stimularea participării civice. Conform APD, domeniile de interes sunt sunt: îmbunătățirea relației dintre alegători și aleși, corectitudinea procesului electoral, educația civică, participarea cetățenilor la procesul de elaborare a politicilor publice, transparența instituțiilor publice și controlul societății civile asupra acestora. APD are în prezent 31 de cluburi în care activează peste 1000 de cetățeni.

Fundația pentru Dezvoltarea Societății Civile

Fundația pentru Dezvoltarea Societății Civile (FDSC) este o organizație neguvernamentală, independentă, înființată în anul 1994, în cadrul unei inițiative a Comisiei Europene. FDSC au avut un rol activ în grupul de lucru care a elaborat noua reglementare a asociațiilor și fundațiilor, Ordonanța de Guvern 26/2000 și are un rol permanent de watchdog în sectorul legislației cu privire la societatea civilă.

C. Federații Și Organizații Profesionale

Dincolo de organismele cu rol de garant și observator al legislației dintr-un domeniu există o suită de organizații și federații ai căror membri au interes colectiv într-un anumit domeniu. Unele dintre acestea sunt organizații cu statut colectiv, federații de ONG-uri, asociații profesionale, pe când altele sunt rețele ad-hoc, fără personalitate juridică.

Federația Organizațiilor Neguvernamentale din Servicii Sociale

Federația Organizațiilor Neguvernamentale din Servicii Sociale (FONSS), formată din “organizații neguvernamentale, persoane juridice de drept român, implicate în furnizare de servicii sociale pentru grupuri vulnerabile” are ca scop promovarea implicării ONG-urilor din România în furnizarea de servicii sociale, sprijinirea ONG-urilor din România și conștientizarea importanței serviciilor sociale în comunitate.

Federația VOLUM

Federația VOLUM este federația care sprijină mișcarea de voluntariat din România, având rol de asociație umbrelă în domeniul voluntariatului, cu reprezentare la nivel național. Înființată în 2010, VOLUM reunește în prezent un număr de peste 85 de organizații membre. VOLUM urmărește legislația ce afectează în mod direct ONG-urile și a avut un rol determinant în adoptarea legii voluntariatului


Consiliul Național al Elevilor

Consiliul Național al Elevilor (CNE) este o structură națională de reprezentare a elevilor din învățământul preuniversitar de stat și privat cu rol consultativ pe lângă Ministerul Educației Naționale. Deși forma juridică de organizare a acestuia este încă nedeterminată CNE are un interes direct în legislația care afectează elevii și poate emite opinii consultative pentru MEN pe aceasta.

Consiliul Tineretului din România

Consiliul Tineretului din România, conform propriei descrieri “Scopul Consiliului Tineretului din România este de a acționa pentru apărarea și promovarea drepturilor tinerilor români din țară și din străinătate, precum și în vederea creșterii participării active a acestora la viața comunităților din care fac parte. Comitetul Tinerilor sprijină și susține interesele comune ale membrilor săi la nivel local, regional, național, european și internațional.” Organizația are o serie de responsabilități consultative în cadrul comisiilor Ministerului Tineretului și Sportului.


Coaliția Pentru Educație

Coaliția Pentru Educație este o federație de ONG-uri al cărui rol este “să coaguleze energii și resurse pentru a împlini o viziune curajoasă despre învățare în România. Direcțiile prioritare ale Coaliției sunt: participare și echitate, calitatea resurselor umane, descentralizare, curriculum și evaluare, finanțare și bună guvernanță.” Coaliția pentru educație centralizează eforturi inclusiv pe palierul legislativ, opinând despre subiectele de pe educație

Coaliția Anti-discriminare

Coaliția Anti-discriminare e o structură informală federativă al cărui scop este combaterea discriminării sub toate formele sale. Coaliția anti-discriminare este un exemplu interesant de actor implicat în parcursul legislativ deoarece de-a lungul timpului a funcționat ca structură coezivă, think tank și policy center pentru diverse grupuri minoritare și a făcut lobby pentru schimbarea politicilor anti-discriminare.

Asociații Profesionale

Asociații Profesionale, precum Colegiul Medicilor, Uniunea Notarilor, Ordinul Arhitecților etc sunt organizații profesionale care urmăresc și opinează pe nișele legislative respective membrilor ce le aparțin. De multe ori acestea au rol consultativ pe proiecte de lege care le impactează activitatea.

D. Alți actori din sectorul ONG

Aceasta nu se dorește a fi o listă exhaustivă a ONG-urilor implicate în domeniu transparenței și accesului la legislație. Prezența acestora este mare la nivel local. 

Centrul de Resurse pentru Participare Publică

Centrul de Resurse pentru Participare Publică (CeRe) a fost înființat în 2006 și are ca principală direcție instituțională participarea publică, anume consultarea cetățenilor și a organizațiilor în dezvoltarea politicilor publice și legislației, utilizarea bazei de cunoaștere din teritoriu. Conform CeRe “...misiunea pe care ne-o asumăm este ca împreună cu cetățeni, organizații și comunități să construim zi de zi o lume justă, echitabilă și solidară în care vocile oamenilor sunt centrale în luarea deciziilor.”  

Funky Citizens

Funky Citizens este o organizație non-profit din România care activează în domeniul participării publice și al transparenței legislative și instituționale. Pe parcursul ultimilor ani, Funky Citizens au derulat programe precum ”Nu Vă Supărați”, o platformă de facilitare a obținerii de informații de interes public în baza legii 544/12.10.2001 a accesului la informații, ”Educație Civică”, un kit online de educație civică și constituția ilustrată a României, sau ”Onorată Instanță” care includea o secțiune denumită ”Dicționarul de Legaleză” prin care aceștia și-au propus să atragă atenția asupra dificultății înțelegerii jargonului legislativ.

Asociația Civica

Asociația Civica, Fondată în 2014, este un ONG local din Iași ce militează pentru transparență și bună guvernare în municipiu. Unul dintre programele lor prioritare este cel de transparentizare al activităților Primăriei și Consiliului local din Iași. Civica a făcut o veritabilă reformă locală la Iași, prin deschiderea ședințelor de consiliu, publicarea pentru consultare a proiectelor de hotărâri și transparentizarea execuției bugetare a municipiului. Săptămânal, Asociația Civica transmite către toată baza lor de abonați informări cu privire la deciziile consiliului local și detalii despre actele normative adoptate sau în dezbatere.


LiderJust

LiderJust este o organizație non-profit, independentă și apolitică, înființată în anul 2011 și are ca scop promovarea leadershipului și inițiativei în justiție, promovarea statului de drept și a valorilor democratice și implementarea bunelor practici în domeniul educației juridice și democrației participative. Organizația derulează proiecte ample în domeniu, cum ar fi ”Busolă în carieră” un program anual de mentorat dedicat studenților la drept prin care pregătesc tinerii pentru viitoarea profesie juridică sau ”Valorile statului de drept - educație juridică în licee”prin care își propun să ducă educația juridică la clasă pentru a promova cultura civică și cunoștințele juridice în rândul tinerilor.

VeDemJust

VeDemJust are ca obiectiv promovarea libertății, întărirea democrației, susținerea statului de drept, buna guvernare, promovarea și apărarea drepturilor și libertăților fundamentale ale omului. Asociația desfășoară atât acțiuni de watchdog, dar și derulează un program care are ca scop introducerea materiei „educație juridică” ca disciplină în învățământul preuniversitar.

E. Actori din sectorul privat

Singura modalitate de accesare a legislației consolidate, cu excepția portalului legislatie.just.ro/ este prin abonarea la unul dintre serviciile legislative private din România. Aceste servicii consolidează legislația manual, cu input de la experți și adaugă legături la jurisprudență, opinii și tratate legale. Servicii precum Lege5, legis, Legalis etc. există în continuare, precum și o serie de servicii și facilități ce nu sunt disponibile în format deschis, utilizate de către case de avocatură, cabinete parlamentare și alte grupuri care necesită asistență legală specializată. Prețurile, în schimb, le fac inaccesibile pentru publicul larg.

Indaco Systems

Indaco Systems, este prima firmă din România ce a oferit o soluție de consultare electronică a legislației, Indaco este astăzi proprietarul platformei Lege5, cea mai nouă variantă a ecosistemului propriu, astăzi accesibilă gratuit (cu opțiunea cumpărării formei consolidate a legii). Lege 5 este mai mult decât o platformă de jurisprudență, ea oferind o serie de module de căutare practică judiciară, bonitate firme etc.

Wolters Kluwer

Wolters Kluwer este o companie multinațională cu o vastă experiență de a livra soluții digitale de management pentru domenii variate precum Medicina, Taxe și Audit sau Legal. În România Wolters Kluwer este prezent din 2005 când a preluat o platformă locală: platforma de soft legislativ Sintact. Între timp Sintact a devenit o platformă complexă de analiză legislativă on și offline iar iDrept, platforma online a Wolters Kluwer a devenit una dintre cele mai răspândite de consultare a legislației consolidate. Wolters Kluwer oferă și alte servicii precum practică judiciară extinsă, monitorizarea dosarelor pe rol, etc.

Ultra Tech Group

Ultra Tech Group este dezvoltatorul platformei Lex Navigator, Ultra Tech Group activează în domeniul legislației consolidate din 1993. Platforma Lex Navigator este disponibilă pe telefoanele mobile și are o serie de instrumente ce ușurează munca specialiștilor din legal.

ETO Software

ETO Software este o firmă IT din Timișoara cu peste 20 de ani experiență în domeniul bazelor de date. Aplicația Lex Online consolidează legislația din România din Monitorul Oficial și oferă acces online de pe orice dispozitiv

Avocatnet.ro

Avocatnet.ro este un website care explică legislația pentru cetățeni, fiind cel mai vizitat portal cu informații juridice din România, la acest moment. Platforma permite două tipuri de acces, gratuit sau contra cost, la articole redactate de jurnaliștii și specialiștii redacției. Adiacent acestei platforme există o comunitate a cititorilor, un forum compus din peste 450.000 de membri unde sunt inițiate conversații pe subiecte legislative și unde orice cetățean poate solicita ajutor. Platforma oferă și un serviciu de punere în legătură cu consultanți și avocați în domeniul juridic.  

Probleme

Un proces alambicat și a un limbaj extrem de dificil de înțeles de publicul larg. Aceste două atribute fac din accesul la legislație un proces foarte străin publicului larg care, deși este obligat să îl respecte și să se supună rigorilor rezultatelor sale, adică legile, are mari provocări în a-l identifica și asimila. Aici am trecut în revistă toate blocajele depistate în domeniul accesului la legislație în România.

Problema 1

Lipsa accesului facil la legislație

Pentru a putea respecta legea, cetățenii au nevoie să o cunoască. Ceea ce implică nevoia ca legislația să fie accesibilă pentru orice cetățean. Dacă la nivel național există unele forme de consultare a textelor de lege, majoritatea ineficiente, la nivel local situația este foarte dificilă pentru populație, pentru că majoritatea administrațiilor locale nu publică în format digital gratuit legislația.

Accesul digital la legislația consolidată, în România, se face prin intermediul platformei legislație.just.ro, un portal de căutare care ajută cetățenii să găsească acele texte de legi naționale care îi interesează în mod direct. Nu există însă niciun demers de explicare a textului de lege și nici ghiduri care să îi ajute pe oameni să navigheze prin documente. Mai mult, de-a lungul timpului au fost raportate întârzieri în publicarea actelor normative, iar Monitorul Oficial, locul în care se publică toată legislația în vigoare, este disponibil contra cost. Acest lucru a favorizat apariția unui segment întreg de business care se ocupă cu dezvoltarea de software pentru accesibilizarea legislației, servicii oferite împreună cu consultanță juridică pentru înțelegerea textului de lege, toate, evident, disponibile contra cost. Pentru un cetățean obișnuit astfel de costuri nu se justifică, iar pentru companiile de dimensiuni mici, achitarea acestor servicii înseamnă o cheltuială pe care nu și-o permit întotdeauna.  

Problema 2

Jargonul de specialitate din domeniul legislativ este dificil de înțeles pentru publicul larg  

Terminologia legislativă este dificil de descifrat oriunde în lume. Complexitatea jargonului, precum și a contextului în care acesta este utilizat, amplificat de rigorile redactării textelor de lege, transformă aceste documente în provocări de înțelegere pentru un cetățean obișnuit. În statele în care instituțiile acordă o atenție sporită transparenței și accesibilizării legislației, standardul este ca, indiferent de tipul de document pe care îl diseminează o instituție, acesta să poată fi înțeles și asimilat ușor de orice persoană care a terminat un ciclu școlar de opt clase. În România, nu doar că jargonul legal este unul extrem de greoi, dar și orice comunicare adiacentă, care teoretic este menită să îl simplifice (de exemplu: comunicate de presă instituționale cu privire la legi, articole și anunțuri publicate pe website-urile instituționale etc) este redactată în același limbaj.

Clivajul dintre vocabularul uzual al cetățenilor și textele prezente în legislație și pe platformele aparținând administrației este o problemă care nu este abordată cu atenția cuvenită de nici un actor instituțional, deși așteptarea statului de la cetățenii săi este să cunoască și să respecte legea. În sectorul neguvernamental singurul proiect care s-a făcut remarcat prin încercarea de a atrage atenția asupra dificultății parcurgerii textelor de lege de către publicul larg a fost Dicționarul de Legaleză din cadrul proiectului ”Onorată Instanță”, lansat în 2014, program încheiat din cauza lipsei fondurilor necesare pentru continuarea sa. Important de menționat este faptul că Dicționarul de Legaleză nu a fost un proiect cu rol de educare a publicului, ci o platformă care, prin umor și cu sprijinul unei campanii de comunicare, și-a propus să aducă în atenția publicului problema lipsei de înțelegere a limbajului din textele de lege. Alte eforturi de familiarizare a unor categorii de audiență cu legislația sunt susținute de organizații precum LiderJust sau VeDemJust care derulează în ultimii ani programe de educație juridică în licee, dar care vizează în special relația tinerilor cu statul și drepturile și obligațiile elevilor, pe lângă asimilarea unor noțiuni juridice de bază. 

Problema 3

Instituțiile publice nu au acces la personal bine pregătit în elaborarea de acte normative  

Ca urmare a competiției foarte ridicate pe piața forței de muncă din sectorul juridic, coroborat cu nivelul salarial ridicat din mediul privat, dar și cu tendința specialiștilor din domeniu de a migra spre funcții prestigioase din magistratură, cei mai bine pregătiți absolvenți de drept nu se îndreaptă spre o carieră în instituțiile publice. Această problemă este cu atât mai puternic resimțită la nivelul administrației locale, care nu doar că nu are capacitatea de a remunera această resursă umană la nivelul din piață, ci nici nu ar avea cum să o recruteze, pentru că acești profesioniști nu există în orașele lor. 

Lipsa resursei umane specializate în elaborarea de propuneri legislative contribuie la problema accesibilității reduse a textului de lege pentru cetățeanul obișnuit. Mai mult, lipsa unor arhive digitalizate pentru legislația locală, de exemplu, face ca - de multe ori - o nouă propunere legislativă să vină în conflict cu una precedentă, ceea ce duce la dificultăți în aplicarea legii. 

Un alt aspect care este puternic influențat de lipsa digitalizării și ușurința navigării și consultării legislației propuse sau consolidate, este multitudinea de definiții nesincronizate pentru aceleași elemente. Un exemplu simplu al acestei situații este definiția hărțuirii care se regăsește în mai multe acte normative. Potrivit Articolelor

4.c), 4.d) și 4.d-1) din Legea 202/19.04.2002, hărțuirea este definită astfel ”c) prin hărțuire se înțelege situația în care se manifestă un comportament nedorit, legat de sexul persoanei, având ca obiect sau ca efect lezarea demnității persoanei în cauză și crearea unui mediu de intimidare, ostil, degradant, umilitor sau jignitor; d) prin hărțuire sexuală se înțelege situația în care se manifestă un comportament nedorit cu conotație sexuală, exprimat fizic, verbal sau nonverbal, având ca obiect sau ca efect lezarea demnității unei persoane și, în special, crearea unui mediu de intimidare, ostil, degradant, umilitor sau jignitor; d^1) prin hărțuire psihologică se înțelege orice comportament necorespunzător care are loc într-o perioadă, este repetitiv sau sistematic și implică un comportament fizic, limbaj oral sau scris, gesturi sau alte acte intenționate și care ar putea afecta personalitatea, demnitatea sau integritatea fizică ori psihologică a unei persoane;”.  

În același timp, în Codul Penal, la Capitolul VI, Articolul 208 hărțuirea este definită ca ”(1) Fapta celui care, în mod repetat, urmărește, fără drept sau fără un interes legitim, o persoană ori îi supraveghează locuința, locul de muncă sau alte locuri frecventate de către aceasta, cauzându-i astfel o stare de temere, se pedepsește cu închisoare de la 3 la 6 luni sau cu amendă. (2) Efectuarea de apeluri telefonice sau comunicări prin mijloace de transmitere la distanță, care, prin frecvență sau conținut, îi cauzează o temere unei persoane, se pedepsește cu închisoare de la o lună la 3 luni sau cu amendă, dacă fapta nu constituie o infracțiune mai gravă. (3) Acțiunea penală se pune în mișcare la plângerea prealabilă a persoanei vătămate.”

Acestor situații li se adaugă și cele în care se realizează transpunerea legislației europene în legislație națională unde adaptarea la contextul specific, un proces foarte dificil, este esențială și unde resursele umane implicate au nevoie de un nivel de cunoaștere al normelor de tehnică legislativă și al procesului de elaborare de legislație temeinic. În România, normele de tehnică legislativă - cele care fac referire la sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației, precum și la conținutul și forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ.- sunt stipulate în legea 24/27.03.2000. Dar, dincolo de respectarea acestor norme, intervine și capacitatea de înțelegere a relaționării dintre actorii și actele normative care îi implică pentru a putea realiza o adaptare corectă a acestor acte normative. Un exemplu în acest sens ar fi cazul transpunerii Regulamentului Uniunii Europene privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal (GDPR) care, în legislația națională - în forma transpusă - bloca prelucrarea în scop statistic a datelor personale ceea ce ar fi făcut inutilă întreaga activitate a Institutului Național de Statistică, organism care a și inițiat un proiect de modificare a Regulamentului, pentru a corecta această situație. 

Problema 4

Procesul de elaborare a unei legi este opac  

Procesul de elaborare a unei legi este anevoios, complicat și presupune o cunoaștere în profunzime a întregului parcurs legislativ, a ciclurilor de aprobare, a traseului unei propuneri legislative prin camerele decizionale și nu numai, precum și rolul fiecărui actor în întregul proces. Problema opacității și caracterului complicat al procesului de elaborare de legi se regăsește chiar mai pregnant la nivelul administrației locale, care, deși are proceduri mai simple, beneficiază de asemenea și de mai puțin personal calificat pentru administrarea procesului și de și mai puține resurse. Lipsa înțelegerii procesului la nivelul celor care elaborează actele normative, duc frecvent la încălcări ale procedurilor și bunelor practici în domeniu.

Procesul este unul foarte complex ca urmare a numărului foarte mare de reguli și actori implicați în procesul legislativ, atât de complicat încât este aproape imposibil ca un singur funcționar să îl poată urmări pas cu pas în întregime. Acest fapt conduce la situații în care propunerile legislative nu sunt depuse la camerele corespunzătoare, procedura este întreruptă ca urmare a unor desincronizări între acțiunile necesare din partea mai multor grupuri în raport cu același act normativ etc. Un proces atât de amplu, care este dificil de urmărit și respectat pentru persoanele care intră în contact zi de zi cu el este inaccesibil ca înțelegere unui cetățean obișnuit.

Problema opacității și caracterului complicat al procesului de elaborare de legi se regăsește chiar mai pregnant la nivelul administrației locale, care, deși are proceduri mai simple, beneficiază de asemenea și de mai puțin personal calificat pentru administrarea procesului și de și mai puține resurse. Lipsa înțelegerii procesului la nivelul celor care elaborează actele normative, duc frecvent la încălcări ale procedurilor și bunelor practici în domeniu. 

Problema 5

Nu există nicio modalitate ușoară de urmărire a procesului de elaborare a unei legi  

Pe cale de consecință, urmărirea unei propuneri legislative de la creare până când ea este publicată în Monitorul Oficial, este o procedură deloc accesibilă unui cetățean obișnuit care, pentru a reuși acest lucru ar trebui să înțeleagă în detaliu:  

  • cine poate iniția o propunere legislativă și în ce condiții,
  • cum, unde și când se publică propunerile legislative pentru fiecare inițiator în parte
  • de ce tip de documente de fundamentare are nevoie un document legislativ (de exemplu, un studiu/analiză de impact cu privire la consecințele implementării acelei propuneri legislative)
  • care este următorul grup la care trebuie să ajungă o propunere legislativă într-un parcurs firesc
  • ce se poate întâmpla la fiecare etapă și care dintre etape sunt ciclice și cum se pot ele repeta
  • când are loc consultarea publică
  • unde pot urmări o propunere pe întregul parcurs etc  

Acestei multitudini de informații i se adaugă și o constrângere tehnică - și anume că o propunere legislativă nu își păstrează același indicator unic atunci când trece de la inițiator sau dintr-o instituție în Parlament. Ceea ce înseamnă că pentru utilizatorul obișnuit a urmări legea este o procedură manuală de verificare zilnică a platformelor online ale Camerei Deputaților și/sau a Senatului pentru a putea identifica dacă o propunere a ajuns în Parlament sau nu și unde se află la ea la un moment dat în timp.

În România exista peste 50 de site-uri pe care se publică propuneri legislative, ceea ce înseamnă că, pentru o persoană interesată ar fi absolut imposibil să urmărească ce se petrece zilnic din punct de vedere legislativ nici măcar la nivelul unui singur domeniu sau câtorva instituții. Situația, la fel ca în multe alte cazuri este cu atât mai acută la nivel local.  

Problema 6

Procesul de consultare publică este, de cele mai multe ori, desfășurat într-un mod neprofesionist

Respectarea legii cu privire la consultarea publică nu înseamnă neapărat că procesul este și unul eficient sau derulat în condițiile potrivite pentru a-și atinge obiectivele. Anunțurile pentru consultarea publică pe propuneri legislative atunci când sunt publicate nu sunt comunicate corespunzător. Conform legii, anunțarea consultării este obligatorie, dar neexistând penalizări reale pentru modul în care este aplicată, nici instituțiile nu îi acordă suficientă atenție. Referindu-ne în special la consultarea publică prin intermediul platformelor digitale, constatăm câteva eforturi disparate de configurare a unor astfel de instrumente, fie la nivel de oraș, sau la nivel național.

De multe ori, acțiunile se derulează exclusiv offline limitând astfel opțiunile cetățenilor care nu se pot deplasa fizic la ședințele anunțate, iar atunci când există consultare mixtă, feedbackul rezultat din cele două modalități de consultare nu este centralizat și forma consolidată a documentului, revizuită în urma consultării nu ajunge niciodată înapoi la public sau cel puțin la participanții activi la dezbatere. Lipsa de claritate cu privire la forma și mediul de difuzare ale ședințelor de consultare sau ale mesajelor și opiniilor colectate digital, lasă portițe largi de interpretare cu privire la cum se poate respecta legea, cu minim de efort și fără a se concentra pe creșterea gradului de participare al cetățenilor. De asemenea, lipsa unui set de bune practici contribuie la calitatea scăzută a consultării publice, pentru că nici cei care își doresc să organizeze cu bună credință, nu știu cum să operaționalizeze întregul proces.  

Referindu-ne în special la consultarea publică prin intermediul platformelor digitale, constatăm câteva eforturi disparate de configurare a unor astfel de instrumente, fie la nivel de oraș, sau la nivel național.  

Platforma E-consultare, care a fost construită și lansată de Secretariatul General al Guvernului, este o modalitate prin care instituțiile statului se consultă cu cetățenii săi. Deși, în teorie, această platformă facilitează transmiterea de comentarii, sugestii și sesizări către inițiatorii unei propuneri legislative, în realitate, are și câteva aspecte care contribuie la ineficientizarea procesului. De exemplu, conform cu descrierea platformei,

”Secretariatul General al Guvernului actualizează informațiile prin scanarea manuală cu frecvență săptămânală a site-urilor autorităților publice inițiatoare indicate, preluând integral și exclusiv forma proiectelor de acte normative lansate în consultare publică și publicată pe site-urile proprii ale acestora la data actualizării periodice a platformei E-Consultare”. Ceea ce înseamnă că vor exista mereu întârzieri și reduceri ale perioadei de consultare prin această platformă, ca urmare a timpului pierdut între publicarea documentelor pe site-urile instituțiilor inițiatoare și publicarea în portalul e-consultare.  

O altă problemă este lipsa unui mecanism de feedback cu privire la informațiile sau opiniile transmise de cetățeni. Dacă participanții la consultare vor să urmărească integrarea acestora în documentul de propunere legislativă, cetățenii trebuie să revină către instituția inițiatoare a documentului să verifice dacă o nouă formă a propunerii a fost redactată, publicată și dacă ea este diferită de cea inițială. Dacă instituția inițiatoare nu publică această nouă formă, ci doar o înaintează către următorul grup decizional este foarte greu ca cetățeanul să identifice acest nou grup și să găsească propunerea legislativă. În plus, nu există o coordonare între consultarea publică online și cea offline care se realizează prin ședințe deschise de consultare.  

Problema 7

Procesul de consultare cu grupuri de experți este foarte anevoios  

În elaborarea de propuneri legislative, instituțiile statului au obligația de a însoți documentul cu o serie de alte note justificative, printre care și ”consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ, organizațiile și specialiștii consultați, esența recomandărilor primite”. Această consultare cu specialiști se derulează astfel: instituția transmite către grupul de experți documentul de propunere legislativă și le cere acestora să transmită feedback pe textul de lege într-o formă consolidată. Este la latitudinea grupului de experți dacă aleg să implice întreaga lor comunitate în consultare sau chiar dacă deschid consultarea și către publicul extins care îi urmărește. Consultarea de acest tip are de obicei o durată între 15 și 30 de zile care cuprinde inclusiv efortul birocratic și administrativ de transmitere, colectare și centralizare de răspunsuri, precum și redactarea propunerii legislative cu feedback-ul experților integrat.  

De cele mai multe ori, grupul de experți constituie o comisie responsabilă de o rundă de consultare. Această comisie are responsabilitatea de a (1) transmite documentul de propunere legislativă către membrii grupului, (2) de a colecta de la fiecare persoană feedback, (3) de a consolida acest feedback după ce îl evaluează din punct de vedere al relevanței și (4) de a retransmite înapoi către minister noua formă a propunerii legislative cu comentariile lor integrate. Toate aceste acțiuni sunt consumatoare de timp și reduc considerabil perioada propriu-zisă de consultare. Mai mult, lipsa unor canale standard de comunicare și a unei proceduri clare de consultare în interiorul acestor grupuri fac consolidarea un proces inutil de anevoios. Cel mai adesea consultarea are loc în paralel pe e-mail sau pe grupuri închise sau deschise de Facebook și/sau WhatsApp, cele din urmă fiind canale deloc adaptate nevoilor de dezbatere și care sunt la granița dintre spațiul profesional și personal.  

Un al treilea aspect îl constituie imposibilitatea accesării unor arhive digitalizate și interconectate de documente legislative conexe propunerii care se află în consultare. Astfel că, dacă - de exemplu - grupul de experți ai Ordinului Arhitecților din România are în consultare o propunere legislativă, iar acea propunere face referire la alte legi, regulamente sau studii conexe, este responsabilitatea fiecărui expert consultat să le găsească, să le acceseze și să le consulte pentru a da un feedback concret, având toate informațiile necesare la dispoziție. Lipsa acestei baze de date, indexabile, cu documente relaționate, ușor accesibile tuturor experților participanți la consultare face ca feedback-ul primit, de foarte multe ori, să fie inutil sau incomplet. Mai mult, verificarea unor incompatibilități între documentele legislative (de exemplu o propunere de lege care nu definește un termen în același mod în care îl definește o lege conexă sau o normă de aplicare ce se contrazice cu o alta, devenind astfel imposibil să respecți ca cetățean oricare dintre legi) este aproape imposibilă.

Nu în ultimul rând, nu putem ignora și necesitatea unei ciclicități în această consultare cu experți. În acest moment nu există un proces prin care toți experții care contribuie cu feedback și comentarii la o propunere legislativ sunt ținuți la curent cu informații despre parcursul acesteia. Astfel că, un participant la dezbatere nu este anunțat dacă într-adevăr comentariile sale ajung în forma consolidată transmisă către instituția publică și dacă ele ajung să fie parte din propunerea legislativă care ajunge mai departe în corpurile decizionale.

Problema 8

Se investește foarte puțin în elaborarea de studii de impact și înțelegerea efectelor reale ale legislației  

Conform Articolului 33 din Legea 24/2000 privind normele de tehnicălegislativă pentru elaborarea actelor normative, orice lege necesită o analiză de impact cu

”Scopul de a estima costurile și beneficiile aduse în plan economic și social prin adoptarea proiectului de lege, precum și de a evidenția dificultățile care ar putea apărea în procesul de punere în practică a reglementărilor propuse”cu referire expresă la ”f) evaluarea costurilor impuse de adoptarea proiectului de lege și a eventualelor economii bugetare generate de aceasta, la motivele care stau la baza acestei evaluări, precum și la modalitatea de calcul al costurilor și economiilor; g) la beneficiile rezultate prin implementarea proiectului de lege, altele decat cele de natura economica; h) la analiza comparativa a costurilor si a beneficiilor pe care le implica proiectul de lege, din care să reiasă dacă beneficiile sunt justificate de costuri”.  

Comparativ cu alte state, în România se elaborează foarte puține studii de impact și analize cost-beneficiu ceea ce face ca dezbaterea unui proiect de lege să fie foarte anevoioasă. În practică, documentele care vin spre fundamentarea necesității unei propuneri legislative adesea sunt construite și prezentate pe măsură ce grupurile care vin în contact cu aceasta semnalează lipsa lor și cer ca ele să existe pentru a putea lua decizii informate. Putem lua ca exemplu situația din anul 2019 a proiectului prin care se modifica planul Grădinii Cișmigiu din București, un proiect elaborat fără studiu de impact, document care a fost solicitat la sesizarea unui grup de urbaniști. Elaborarea de astfel de studii este imperios necesară pentru a ajuta administrația să construiască și să implementeze regulamente și legi având la bază argumente reale și estimări ale consecințelor acestora. Utilă, de asemenea, ar fi și existența unei arhive accesibile a tuturor analizelor de impact.

Problema 9

Accesul la studiile de impact existente este restricționat  

Așa cum menționam anterior, legea prevede obligativitatea de a elabora analize și studii de impact înainte de înaintarea unor propuneri de acte normative. De-a lungul timpului au existat astfel de documente, problema însă este că la acest moment ele nu mai sunt disponibile. În lipsa unor analize recente, accesul la o bază de date minimală cu studiile care chiar există nu este la îndemâna oricui, o minusculă parte dintre ele fiind totuși de găsit pe website-ul Secretariatului General al Guvernului unde sunt prezente câteva zeci de astfel de analize, nu toate dintre ele în limba română. Nu există nici o arhivă la îndemâna cetățeanului, la care poate ajunge ușor cu o simplă căutare sau prin accesarea unor legături din alte platforme care publică legislație aflată în dezbatere sau legislație consolidată.  

Problema 10

Cetățenii nu sunt conștienți de impactul legislației asupra vieții lor de zi cu zi  

Gradul redus de implicare al cetățenilor în procesul legislativ, lipsa de interes pentru actele normative precum și dezinteresul majorității cu privire la importanța unor evenimente cum ar fi alegerile de orice fel, participarea minoră la ședințe de consultare publică sau la alte evenimente conexe procesului legislativ, se datorează unei neînțelegeri a modului în care toate cele de mai sus impactează direct viața de zi cu zi a cetățeanului. După o simplă analiză a interviurilor realizate de mass-media pe subiecte care țin de acte normative cu reprezentanți ai publicului larg și în urma observării directe a unui număr considerabil de conversații pe rețelele sociale, se poate remarca o lipsă a înțelegerii rolurilor diverșilor actori din statul român, a aplicării legii atât la nivel local cât și național și un nivel scăzut de disponibilitate de asimilare de cunoștințe juridice, nu din lipsă de interes, ci ca urmare a complexității acestora.

Problema 11

România se confruntă cu un nivel ridicat al analfabetismului juridic  

O altă realitate cu care ne confruntăm este analfabetismul juridic al românilor. Lipsa educației juridice formale, prezente în ciclurile obligatorii de învățământ produce adulți care nu își înțeleg în primul rând rolul lor în raport cu legislația. Cu excepția celor care urmează o facultate de profil, nivelul de înțelegere al universului juridic este unul foarte redus care, în timp, nu a devenit mai simplu de descifrat, din contră. Un public ce nu cunoaște procesele legislative și nici vocabularul specific acestora și care nu poate ”traduce” pe înțelesul său textul de lege, nu poate să o respecte în totalitate. Îndrăznim să spunem că, luând în considerare toate cele de mai sus, România are o populație în general disfuncțională din punct de vedere cetățenesc.