Probleme - Accesul la Legislație

Un proces alambicat și a un limbaj extrem de dificil de înțeles de publicul larg. Aceste două atribute fac din accesul la legislație un proces foarte străin publicului larg care, deși este obligat să îl respecte și să se supună rigorilor rezultatelor sale, adică legile, are mari provocări în a-l identifica și asimila. Aici am trecut în revistă toate blocajele depistate în domeniul accesului la legislație în România.

Problema 1

Lipsa accesului facil la legislație

Pentru a putea respecta legea, cetățenii au nevoie să o cunoască. Ceea ce implică nevoia ca legislația să fie accesibilă pentru orice cetățean. Dacă la nivel național există unele forme de consultare a textelor de lege, majoritatea ineficiente, la nivel local situația este foarte dificilă pentru populație, pentru că majoritatea administrațiilor locale nu publică în format digital gratuit legislația.

Accesul digital la legislația consolidată, în România, se face prin intermediul platformei legislație.just.ro, un portal de căutare care ajută cetățenii să găsească acele texte de legi naționale care îi interesează în mod direct. Nu există însă niciun demers de explicare a textului de lege și nici ghiduri care să îi ajute pe oameni să navigheze prin documente. Mai mult, de-a lungul timpului au fost raportate întârzieri în publicarea actelor normative, iar Monitorul Oficial, locul în care se publică toată legislația în vigoare, este disponibil contra cost. Acest lucru a favorizat apariția unui segment întreg de business care se ocupă cu dezvoltarea de software pentru accesibilizarea legislației, servicii oferite împreună cu consultanță juridică pentru înțelegerea textului de lege, toate, evident, disponibile contra cost. Pentru un cetățean obișnuit astfel de costuri nu se justifică, iar pentru companiile de dimensiuni mici, achitarea acestor servicii înseamnă o cheltuială pe care nu și-o permit întotdeauna.  

Problema 2

Jargonul de specialitate din domeniul legislativ este dificil de înțeles pentru publicul larg  

Terminologia legislativă este dificil de descifrat oriunde în lume. Complexitatea jargonului, precum și a contextului în care acesta este utilizat, amplificat de rigorile redactării textelor de lege, transformă aceste documente în provocări de înțelegere pentru un cetățean obișnuit. În statele în care instituțiile acordă o atenție sporită transparenței și accesibilizării legislației, standardul este ca, indiferent de tipul de document pe care îl diseminează o instituție, acesta să poată fi înțeles și asimilat ușor de orice persoană care a terminat un ciclu școlar de opt clase. În România, nu doar că jargonul legal este unul extrem de greoi, dar și orice comunicare adiacentă, care teoretic este menită să îl simplifice (de exemplu: comunicate de presă instituționale cu privire la legi, articole și anunțuri publicate pe website-urile instituționale etc) este redactată în același limbaj.

Clivajul dintre vocabularul uzual al cetățenilor și textele prezente în legislație și pe platformele aparținând administrației este o problemă care nu este abordată cu atenția cuvenită de nici un actor instituțional, deși așteptarea statului de la cetățenii săi este să cunoască și să respecte legea. În sectorul neguvernamental singurul proiect care s-a făcut remarcat prin încercarea de a atrage atenția asupra dificultății parcurgerii textelor de lege de către publicul larg a fost Dicționarul de Legaleză din cadrul proiectului ”Onorată Instanță”, lansat în 2014, program încheiat din cauza lipsei fondurilor necesare pentru continuarea sa. Important de menționat este faptul că Dicționarul de Legaleză nu a fost un proiect cu rol de educare a publicului, ci o platformă care, prin umor și cu sprijinul unei campanii de comunicare, și-a propus să aducă în atenția publicului problema lipsei de înțelegere a limbajului din textele de lege. Alte eforturi de familiarizare a unor categorii de audiență cu legislația sunt susținute de organizații precum LiderJust sau VeDemJust care derulează în ultimii ani programe de educație juridică în licee, dar care vizează în special relația tinerilor cu statul și drepturile și obligațiile elevilor, pe lângă asimilarea unor noțiuni juridice de bază. 

Problema 3

Instituțiile publice nu au acces la personal bine pregătit în elaborarea de acte normative  

Ca urmare a competiției foarte ridicate pe piața forței de muncă din sectorul juridic, coroborat cu nivelul salarial ridicat din mediul privat, dar și cu tendința specialiștilor din domeniu de a migra spre funcții prestigioase din magistratură, cei mai bine pregătiți absolvenți de drept nu se îndreaptă spre o carieră în instituțiile publice. Această problemă este cu atât mai puternic resimțită la nivelul administrației locale, care nu doar că nu are capacitatea de a remunera această resursă umană la nivelul din piață, ci nici nu ar avea cum să o recruteze, pentru că acești profesioniști nu există în orașele lor. 

Lipsa resursei umane specializate în elaborarea de propuneri legislative contribuie la problema accesibilității reduse a textului de lege pentru cetățeanul obișnuit. Mai mult, lipsa unor arhive digitalizate pentru legislația locală, de exemplu, face ca - de multe ori - o nouă propunere legislativă să vină în conflict cu una precedentă, ceea ce duce la dificultăți în aplicarea legii. 

Un alt aspect care este puternic influențat de lipsa digitalizării și ușurința navigării și consultării legislației propuse sau consolidate, este multitudinea de definiții nesincronizate pentru aceleași elemente. Un exemplu simplu al acestei situații este definiția hărțuirii care se regăsește în mai multe acte normative. Potrivit Articolelor

4.c), 4.d) și 4.d-1) din Legea 202/19.04.2002, hărțuirea este definită astfel ”c) prin hărțuire se înțelege situația în care se manifestă un comportament nedorit, legat de sexul persoanei, având ca obiect sau ca efect lezarea demnității persoanei în cauză și crearea unui mediu de intimidare, ostil, degradant, umilitor sau jignitor; d) prin hărțuire sexuală se înțelege situația în care se manifestă un comportament nedorit cu conotație sexuală, exprimat fizic, verbal sau nonverbal, având ca obiect sau ca efect lezarea demnității unei persoane și, în special, crearea unui mediu de intimidare, ostil, degradant, umilitor sau jignitor; d^1) prin hărțuire psihologică se înțelege orice comportament necorespunzător care are loc într-o perioadă, este repetitiv sau sistematic și implică un comportament fizic, limbaj oral sau scris, gesturi sau alte acte intenționate și care ar putea afecta personalitatea, demnitatea sau integritatea fizică ori psihologică a unei persoane;”.  

În același timp, în Codul Penal, la Capitolul VI, Articolul 208 hărțuirea este definită ca ”(1) Fapta celui care, în mod repetat, urmărește, fără drept sau fără un interes legitim, o persoană ori îi supraveghează locuința, locul de muncă sau alte locuri frecventate de către aceasta, cauzându-i astfel o stare de temere, se pedepsește cu închisoare de la 3 la 6 luni sau cu amendă. (2) Efectuarea de apeluri telefonice sau comunicări prin mijloace de transmitere la distanță, care, prin frecvență sau conținut, îi cauzează o temere unei persoane, se pedepsește cu închisoare de la o lună la 3 luni sau cu amendă, dacă fapta nu constituie o infracțiune mai gravă. (3) Acțiunea penală se pune în mișcare la plângerea prealabilă a persoanei vătămate.”

Acestor situații li se adaugă și cele în care se realizează transpunerea legislației europene în legislație națională unde adaptarea la contextul specific, un proces foarte dificil, este esențială și unde resursele umane implicate au nevoie de un nivel de cunoaștere al normelor de tehnică legislativă și al procesului de elaborare de legislație temeinic. În România, normele de tehnică legislativă - cele care fac referire la sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației, precum și la conținutul și forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ.- sunt stipulate în legea 24/27.03.2000. Dar, dincolo de respectarea acestor norme, intervine și capacitatea de înțelegere a relaționării dintre actorii și actele normative care îi implică pentru a putea realiza o adaptare corectă a acestor acte normative. Un exemplu în acest sens ar fi cazul transpunerii Regulamentului Uniunii Europene privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal (GDPR) care, în legislația națională - în forma transpusă - bloca prelucrarea în scop statistic a datelor personale ceea ce ar fi făcut inutilă întreaga activitate a Institutului Național de Statistică, organism care a și inițiat un proiect de modificare a Regulamentului, pentru a corecta această situație. 

Problema 4

Procesul de elaborare a unei legi este opac  

Procesul de elaborare a unei legi este anevoios, complicat și presupune o cunoaștere în profunzime a întregului parcurs legislativ, a ciclurilor de aprobare, a traseului unei propuneri legislative prin camerele decizionale și nu numai, precum și rolul fiecărui actor în întregul proces. Problema opacității și caracterului complicat al procesului de elaborare de legi se regăsește chiar mai pregnant la nivelul administrației locale, care, deși are proceduri mai simple, beneficiază de asemenea și de mai puțin personal calificat pentru administrarea procesului și de și mai puține resurse. Lipsa înțelegerii procesului la nivelul celor care elaborează actele normative, duc frecvent la încălcări ale procedurilor și bunelor practici în domeniu.

Procesul este unul foarte complex ca urmare a numărului foarte mare de reguli și actori implicați în procesul legislativ, atât de complicat încât este aproape imposibil ca un singur funcționar să îl poată urmări pas cu pas în întregime. Acest fapt conduce la situații în care propunerile legislative nu sunt depuse la camerele corespunzătoare, procedura este întreruptă ca urmare a unor desincronizări între acțiunile necesare din partea mai multor grupuri în raport cu același act normativ etc. Un proces atât de amplu, care este dificil de urmărit și respectat pentru persoanele care intră în contact zi de zi cu el este inaccesibil ca înțelegere unui cetățean obișnuit.

Problema opacității și caracterului complicat al procesului de elaborare de legi se regăsește chiar mai pregnant la nivelul administrației locale, care, deși are proceduri mai simple, beneficiază de asemenea și de mai puțin personal calificat pentru administrarea procesului și de și mai puține resurse. Lipsa înțelegerii procesului la nivelul celor care elaborează actele normative, duc frecvent la încălcări ale procedurilor și bunelor practici în domeniu. 

Problema 5

Nu există nicio modalitate ușoară de urmărire a procesului de elaborare a unei legi  

Pe cale de consecință, urmărirea unei propuneri legislative de la creare până când ea este publicată în Monitorul Oficial, este o procedură deloc accesibilă unui cetățean obișnuit care, pentru a reuși acest lucru ar trebui să înțeleagă în detaliu:  

  • cine poate iniția o propunere legislativă și în ce condiții,
  • cum, unde și când se publică propunerile legislative pentru fiecare inițiator în parte
  • de ce tip de documente de fundamentare are nevoie un document legislativ (de exemplu, un studiu/analiză de impact cu privire la consecințele implementării acelei propuneri legislative)
  • care este următorul grup la care trebuie să ajungă o propunere legislativă într-un parcurs firesc
  • ce se poate întâmpla la fiecare etapă și care dintre etape sunt ciclice și cum se pot ele repeta
  • când are loc consultarea publică
  • unde pot urmări o propunere pe întregul parcurs etc  

Acestei multitudini de informații i se adaugă și o constrângere tehnică - și anume că o propunere legislativă nu își păstrează același indicator unic atunci când trece de la inițiator sau dintr-o instituție în Parlament. Ceea ce înseamnă că pentru utilizatorul obișnuit a urmări legea este o procedură manuală de verificare zilnică a platformelor online ale Camerei Deputaților și/sau a Senatului pentru a putea identifica dacă o propunere a ajuns în Parlament sau nu și unde se află la ea la un moment dat în timp.

În România exista peste 50 de site-uri pe care se publică propuneri legislative, ceea ce înseamnă că, pentru o persoană interesată ar fi absolut imposibil să urmărească ce se petrece zilnic din punct de vedere legislativ nici măcar la nivelul unui singur domeniu sau câtorva instituții. Situația, la fel ca în multe alte cazuri este cu atât mai acută la nivel local.  

Problema 6

Procesul de consultare publică este, de cele mai multe ori, desfășurat într-un mod neprofesionist

Respectarea legii cu privire la consultarea publică nu înseamnă neapărat că procesul este și unul eficient sau derulat în condițiile potrivite pentru a-și atinge obiectivele. Anunțurile pentru consultarea publică pe propuneri legislative atunci când sunt publicate nu sunt comunicate corespunzător. Conform legii, anunțarea consultării este obligatorie, dar neexistând penalizări reale pentru modul în care este aplicată, nici instituțiile nu îi acordă suficientă atenție. Referindu-ne în special la consultarea publică prin intermediul platformelor digitale, constatăm câteva eforturi disparate de configurare a unor astfel de instrumente, fie la nivel de oraș, sau la nivel național.

De multe ori, acțiunile se derulează exclusiv offline limitând astfel opțiunile cetățenilor care nu se pot deplasa fizic la ședințele anunțate, iar atunci când există consultare mixtă, feedbackul rezultat din cele două modalități de consultare nu este centralizat și forma consolidată a documentului, revizuită în urma consultării nu ajunge niciodată înapoi la public sau cel puțin la participanții activi la dezbatere. Lipsa de claritate cu privire la forma și mediul de difuzare ale ședințelor de consultare sau ale mesajelor și opiniilor colectate digital, lasă portițe largi de interpretare cu privire la cum se poate respecta legea, cu minim de efort și fără a se concentra pe creșterea gradului de participare al cetățenilor. De asemenea, lipsa unui set de bune practici contribuie la calitatea scăzută a consultării publice, pentru că nici cei care își doresc să organizeze cu bună credință, nu știu cum să operaționalizeze întregul proces.  

Referindu-ne în special la consultarea publică prin intermediul platformelor digitale, constatăm câteva eforturi disparate de configurare a unor astfel de instrumente, fie la nivel de oraș, sau la nivel național.  

Platforma E-consultare, care a fost construită și lansată de Secretariatul General al Guvernului, este o modalitate prin care instituțiile statului se consultă cu cetățenii săi. Deși, în teorie, această platformă facilitează transmiterea de comentarii, sugestii și sesizări către inițiatorii unei propuneri legislative, în realitate, are și câteva aspecte care contribuie la ineficientizarea procesului. De exemplu, conform cu descrierea platformei,

”Secretariatul General al Guvernului actualizează informațiile prin scanarea manuală cu frecvență săptămânală a site-urilor autorităților publice inițiatoare indicate, preluând integral și exclusiv forma proiectelor de acte normative lansate în consultare publică și publicată pe site-urile proprii ale acestora la data actualizării periodice a platformei E-Consultare”. Ceea ce înseamnă că vor exista mereu întârzieri și reduceri ale perioadei de consultare prin această platformă, ca urmare a timpului pierdut între publicarea documentelor pe site-urile instituțiilor inițiatoare și publicarea în portalul e-consultare.  

O altă problemă este lipsa unui mecanism de feedback cu privire la informațiile sau opiniile transmise de cetățeni. Dacă participanții la consultare vor să urmărească integrarea acestora în documentul de propunere legislativă, cetățenii trebuie să revină către instituția inițiatoare a documentului să verifice dacă o nouă formă a propunerii a fost redactată, publicată și dacă ea este diferită de cea inițială. Dacă instituția inițiatoare nu publică această nouă formă, ci doar o înaintează către următorul grup decizional este foarte greu ca cetățeanul să identifice acest nou grup și să găsească propunerea legislativă. În plus, nu există o coordonare între consultarea publică online și cea offline care se realizează prin ședințe deschise de consultare.  

Problema 7

Procesul de consultare cu grupuri de experți este foarte anevoios  

În elaborarea de propuneri legislative, instituțiile statului au obligația de a însoți documentul cu o serie de alte note justificative, printre care și ”consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ, organizațiile și specialiștii consultați, esența recomandărilor primite”. Această consultare cu specialiști se derulează astfel: instituția transmite către grupul de experți documentul de propunere legislativă și le cere acestora să transmită feedback pe textul de lege într-o formă consolidată. Este la latitudinea grupului de experți dacă aleg să implice întreaga lor comunitate în consultare sau chiar dacă deschid consultarea și către publicul extins care îi urmărește. Consultarea de acest tip are de obicei o durată între 15 și 30 de zile care cuprinde inclusiv efortul birocratic și administrativ de transmitere, colectare și centralizare de răspunsuri, precum și redactarea propunerii legislative cu feedback-ul experților integrat.  

De cele mai multe ori, grupul de experți constituie o comisie responsabilă de o rundă de consultare. Această comisie are responsabilitatea de a (1) transmite documentul de propunere legislativă către membrii grupului, (2) de a colecta de la fiecare persoană feedback, (3) de a consolida acest feedback după ce îl evaluează din punct de vedere al relevanței și (4) de a retransmite înapoi către minister noua formă a propunerii legislative cu comentariile lor integrate. Toate aceste acțiuni sunt consumatoare de timp și reduc considerabil perioada propriu-zisă de consultare. Mai mult, lipsa unor canale standard de comunicare și a unei proceduri clare de consultare în interiorul acestor grupuri fac consolidarea un proces inutil de anevoios. Cel mai adesea consultarea are loc în paralel pe e-mail sau pe grupuri închise sau deschise de Facebook și/sau WhatsApp, cele din urmă fiind canale deloc adaptate nevoilor de dezbatere și care sunt la granița dintre spațiul profesional și personal.  

Un al treilea aspect îl constituie imposibilitatea accesării unor arhive digitalizate și interconectate de documente legislative conexe propunerii care se află în consultare. Astfel că, dacă - de exemplu - grupul de experți ai Ordinului Arhitecților din România are în consultare o propunere legislativă, iar acea propunere face referire la alte legi, regulamente sau studii conexe, este responsabilitatea fiecărui expert consultat să le găsească, să le acceseze și să le consulte pentru a da un feedback concret, având toate informațiile necesare la dispoziție. Lipsa acestei baze de date, indexabile, cu documente relaționate, ușor accesibile tuturor experților participanți la consultare face ca feedback-ul primit, de foarte multe ori, să fie inutil sau incomplet. Mai mult, verificarea unor incompatibilități între documentele legislative (de exemplu o propunere de lege care nu definește un termen în același mod în care îl definește o lege conexă sau o normă de aplicare ce se contrazice cu o alta, devenind astfel imposibil să respecți ca cetățean oricare dintre legi) este aproape imposibilă.

Nu în ultimul rând, nu putem ignora și necesitatea unei ciclicități în această consultare cu experți. În acest moment nu există un proces prin care toți experții care contribuie cu feedback și comentarii la o propunere legislativ sunt ținuți la curent cu informații despre parcursul acesteia. Astfel că, un participant la dezbatere nu este anunțat dacă într-adevăr comentariile sale ajung în forma consolidată transmisă către instituția publică și dacă ele ajung să fie parte din propunerea legislativă care ajunge mai departe în corpurile decizionale.

Problema 8

Se investește foarte puțin în elaborarea de studii de impact și înțelegerea efectelor reale ale legislației  

Conform Articolului 33 din Legea 24/2000 privind normele de tehnicălegislativă pentru elaborarea actelor normative, orice lege necesită o analiză de impact cu

”Scopul de a estima costurile și beneficiile aduse în plan economic și social prin adoptarea proiectului de lege, precum și de a evidenția dificultățile care ar putea apărea în procesul de punere în practică a reglementărilor propuse”cu referire expresă la ”f) evaluarea costurilor impuse de adoptarea proiectului de lege și a eventualelor economii bugetare generate de aceasta, la motivele care stau la baza acestei evaluări, precum și la modalitatea de calcul al costurilor și economiilor; g) la beneficiile rezultate prin implementarea proiectului de lege, altele decat cele de natura economica; h) la analiza comparativa a costurilor si a beneficiilor pe care le implica proiectul de lege, din care să reiasă dacă beneficiile sunt justificate de costuri”.  

Comparativ cu alte state, în România se elaborează foarte puține studii de impact și analize cost-beneficiu ceea ce face ca dezbaterea unui proiect de lege să fie foarte anevoioasă. În practică, documentele care vin spre fundamentarea necesității unei propuneri legislative adesea sunt construite și prezentate pe măsură ce grupurile care vin în contact cu aceasta semnalează lipsa lor și cer ca ele să existe pentru a putea lua decizii informate. Putem lua ca exemplu situația din anul 2019 a proiectului prin care se modifica planul Grădinii Cișmigiu din București, un proiect elaborat fără studiu de impact, document care a fost solicitat la sesizarea unui grup de urbaniști. Elaborarea de astfel de studii este imperios necesară pentru a ajuta administrația să construiască și să implementeze regulamente și legi având la bază argumente reale și estimări ale consecințelor acestora. Utilă, de asemenea, ar fi și existența unei arhive accesibile a tuturor analizelor de impact.

Problema 9

Accesul la studiile de impact existente este restricționat  

Așa cum menționam anterior, legea prevede obligativitatea de a elabora analize și studii de impact înainte de înaintarea unor propuneri de acte normative. De-a lungul timpului au existat astfel de documente, problema însă este că la acest moment ele nu mai sunt disponibile. În lipsa unor analize recente, accesul la o bază de date minimală cu studiile care chiar există nu este la îndemâna oricui, o minusculă parte dintre ele fiind totuși de găsit pe website-ul Secretariatului General al Guvernului unde sunt prezente câteva zeci de astfel de analize, nu toate dintre ele în limba română. Nu există nici o arhivă la îndemâna cetățeanului, la care poate ajunge ușor cu o simplă căutare sau prin accesarea unor legături din alte platforme care publică legislație aflată în dezbatere sau legislație consolidată.  

Problema 10

Cetățenii nu sunt conștienți de impactul legislației asupra vieții lor de zi cu zi  

Gradul redus de implicare al cetățenilor în procesul legislativ, lipsa de interes pentru actele normative precum și dezinteresul majorității cu privire la importanța unor evenimente cum ar fi alegerile de orice fel, participarea minoră la ședințe de consultare publică sau la alte evenimente conexe procesului legislativ, se datorează unei neînțelegeri a modului în care toate cele de mai sus impactează direct viața de zi cu zi a cetățeanului. După o simplă analiză a interviurilor realizate de mass-media pe subiecte care țin de acte normative cu reprezentanți ai publicului larg și în urma observării directe a unui număr considerabil de conversații pe rețelele sociale, se poate remarca o lipsă a înțelegerii rolurilor diverșilor actori din statul român, a aplicării legii atât la nivel local cât și național și un nivel scăzut de disponibilitate de asimilare de cunoștințe juridice, nu din lipsă de interes, ci ca urmare a complexității acestora.

Problema 11

România se confruntă cu un nivel ridicat al analfabetismului juridic  

O altă realitate cu care ne confruntăm este analfabetismul juridic al românilor. Lipsa educației juridice formale, prezente în ciclurile obligatorii de învățământ produce adulți care nu își înțeleg în primul rând rolul lor în raport cu legislația. Cu excepția celor care urmează o facultate de profil, nivelul de înțelegere al universului juridic este unul foarte redus care, în timp, nu a devenit mai simplu de descifrat, din contră. Un public ce nu cunoaște procesele legislative și nici vocabularul specific acestora și care nu poate ”traduce” pe înțelesul său textul de lege, nu poate să o respecte în totalitate. Îndrăznim să spunem că, luând în considerare toate cele de mai sus, România are o populație în general disfuncțională din punct de vedere cetățenesc.